行政学视野下乡镇债务问题的根源探析 - 陕西行政学院学报杂志社投稿

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行政学视野下乡镇债务问题的根源探析

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摘要：

乡镇债务是我国社会经济转型期产生的一种特殊现象，也是目前最为困扰我们的“三农问题”的重要组成部分。[1]自我国农村推进税费改革，特别是农业税和农业特产税免征以来，我国开始进入真正意义上的后农税时代，乡镇债务问题的严峻性暴露得更加明显，已成为我国农村现代化建设进程中的重要障碍。据国务院发改委宏观经济研究院课题组提供的研究报告：1999年，全国乡村两级债务余额已达3259亿元；农村推行税费改革、特别是免征农业税之后，乡村债务问题更加暴露出来。六年之后，据新华社报道，截至2006年，全国乡村债务总规模已经高达5355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元。[2]

乡镇债务的实质是乡镇在履行职能的过程中，由于预算内外资金收不抵支等各种原因，以自身名义向社会各方举债而形成的资金偿还义务。[3]形成乡镇债务的原因是多方面的，也是不可能为某一学科而剖析完全的，本文侧重于从行政管理学科的视角从行政体制、政府架构方面探究其产生的根源，即弄清乡镇债务问题的产生与乡镇相关体制之间的相互关联，这是弄清楚乡镇债务的产生机理与形成症结的关键所在，也是提出针对性对策的前提基础。当前我国正处于经济转型时期，与乡镇相关的财政体制、金融体制、投融资体制以及企业管理体制等方面，都还存在相当大的体制性缺陷，旧体制已经完全打破，新体制还尚未完善，新旧体制之间的衔接期间暴露出我国乡镇诸多方面的欠缺，出现了较高的体制转轨的摩擦成本，其中的一部分以乡镇债务的形式呈现出来，是我国现阶段乡镇包袱沉重的重要根源之一，将乡镇债务的产生机理与现实体制联系起来考量，可以跳出财政收支论债务，寻求更为广阔的解决之道。

一、“压力型”行政体制的现实表现

乡镇政府作为最底层的政府机构，处于压力型行政体制的最末端。上级政府的具体政策和指令，对乡镇财政的影响也是相当大的。在政府的运作过程中，存在“上级请客、下级埋单”的情况。各式各样的考核、名目繁多的“达标”，是当前上级推动基层工作的重要手段，这种考核达标活动往往采取行政命令的方式下达，通常并没有相关的财政拨款与之匹配，且与乡镇领导的工作业绩直接挂钩。再加上乡镇干部任期短，调动频繁，这使得乡镇干部拥有大搞“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”的内在动力。由于当前相关制度的不完善，上级政府对乡镇领导人的考核基本停留在“看得见、摸得着”的表面成绩上。为了政绩，某些乡镇领导可以不顾乡镇财力，大兴土木，但往往由于乡镇资源及管理水平的限制，致使这些项目大多难以达到先期预计目标，最终形成债务。此外，上级在给乡镇拨付专项补助时，经常硬性规定下级财政部门必须给予相应的配套资金，否则取消补助。乡镇为了得到补助，只得千方百计地筹措资金，甚至不惜举债。日积月累，层出不穷的达标活动和“钓鱼”执法等，也是巨额的乡镇债务形成的原因之一。进入20世纪90年代之后，来自上级的各种检查评比和名目繁多的“达标工程”更是此起彼伏，普九达标验收、扫盲验收、以劳养武验收、社会治安综合治理验收、安全生产检查、扶贫工作检查等等，以及乡镇法庭派出所达标、文化活动室达标、计划生育达标、乡村工作达标等等，这些达标、验收、检查活动在推动上级政策目标实现的同时，也促使乡镇在财政捉襟见肘的状况下，超越财政承受能力，寅吃卯粮，利用政府借债强行上马各式各样的“达标项目”、“检查项目”，有些乡镇为了实现“财政不断上新台阶”的目的，更是直接采用数字浮夸，虚报乡镇产值和财政收入，利用买税垫税，造成财政空转，最终形成乡镇债务。

二、财政体制未完善的剪刀差

从原有的“国家财政制度”向着“公共财政制度”转变是我国财政体制改革的目标，在财政制度的公共化改革过程中，地方特别是乡镇一级的财政体制并未完成这一转变，随着税利分流等措施的推行，我国乡镇财政收入占政府收入的比重在不断下降，但乡镇职能并未及时做出调整，乡镇支出在许多方面仍然处于饱和状态，这就导致了乡镇的财政收支缺口越来越大。再加上国家层面上的财政制度的改革，尤其是1994年的分税制财政体制的改革，中央财政集中了大部分的财力，留给地方政府的财力相当有限；而在地方各级政府中，财力也是相对向上级政府集中的，于是就形成了这么一种状况：越到基层，地方政府的财力就越困难，财政体制安排所决定的财力紧张程度乃至收支缺口幅度就越大。当前我国的县乡财政管理多数实行的是“基数包干、逐年递增、超收分成、短收不补”的体制，对乡镇的财税收入按一定比例不断增加，不顾乡镇财政实际增收情况一味要求年年增收，这就进一步加剧了乡镇的困难和举债的压力。有些地方在确保乡镇足额上缴县级财政的基础上，县乡财政实行分灶吃饭，乡镇支出包干。然而，现在中央和省一级政府都将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给下级政府，县乡财政支出责任不断加大，财政收入不平衡问题在财政体系内不断下移，最后便停留在最基层的乡镇一级政府身上，在乡镇财权大大缩小的情况下，包括人员经费、实施本地经济发展和维护社会稳定的乡镇支出则不断增加。据有关方面的调查测算，2001年，我国地方一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35.6%。有的省赤字县覆盖面达到了50%-60%，个别省区这一比重甚至高达80%以上。[4]在财政体制未完善的背景下，为了维持自身的正常运转，乡镇普遍加大了举债的力度，可以说乡镇财政困难是乡镇债务大幅度膨胀的直接原因。

文章来源：《陕西行政学院学报》网址: http://www.sxxzxyxb.cn/qikandaodu/2021/0424/565.html