行政学中二次二分法的兴起与发展

方法论在行政学科体系中有着举足轻重的地位。“工欲善其事，必先利其器”，作为行政学之“器”，方法、工具直接决定着行政学科体系是否完善，决定着行政学解决实际问题的功能能否发挥[1]。“政治-行政二分法”作为行政学中的经典理论，自诞生以来就成为学者们研究的重点，其所主张的工具理性、效率至上的观点在很长时间内影响了行政学科的发展和主流思想的演变。从20世纪中叶开始，特别是进入21世纪以来，应行政管理实践的需要及科技型、网络化社会的推动，诞生了诸多新式管理工具，这促使行政学中产生了第二次二分，即将管理工具从管理技能中剥离出来，实现独立发展，而行政人员的关注点也由注重效率转变为注重市场需求和回应性，专注于增强管理技能并提高公众满意度，也就是本文所要研究的二次二分法。 一、政治-行政二分法 国家产生以来，在所有的政治体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能分别是：政治与行政[2]。人类进入工业文明时代以后，随着政府部门管理复杂性的大大增加，逐渐产生了政治管理与行政管理分离的趋势，政治承担决策责任，行政承担执行功能，政治-行政二分法即是在这种背景下产生的。 政治-行政二分法长期以来被视为公共行政的理论基石。二分法认为，社会治理系统由政治和行政两个部分构成，政治承担决策功能，行政承担执行功能，政治和行政可以适当分离。在政治领域，对问题进行争论，做出一些有关指导公共政策的决定；而在行政领域，政策由中立的职业化官员来执行。美国行政学家威尔逊指出，通过二分法，可以将民主与效率、价值与目标有机地结合起来。政治价值总是模糊的，可操作性差；而行政目标必须是明确具体的，可操作性强[3]。通过这种区分，我们能实现民主的回应性和行政能力之间的平衡[4]。 二、二次二分法的产生 哲学视域下的行政学存在着两个价值维度：工具理性和价值理性。德国社会学家韦伯界定工具理性为通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的“条件”或“手段”，其界定价值理性为通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他形式的——自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动[5]。而具体到行政学领域，公共行政的工具理性表现在“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容”[6]，而公共行政的价值理性则体现在“强调公共服务的公平性、官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值”[7]。公共行政学自诞生以来，其演进路径就一直在工具理性为主导与价值理性为主导之间摇摆。 (一)工具理性路径的终结 行政学发轫于第二次工业革命，经济社会层面产生了巨大的变化，与此对应，上层建筑方面做出了适应性调整，早期公共行政学者提出了“政治-行政”二分法，即社会治理系统由政治和行政两个部分构成。受其诞生背景的影响，此时的行政工作及研究中渗透着浓厚的企业管理思想，推崇管理主义、技术理性，公共价值则退到了次要位置。 行政学沿着政治-行政二分法所确立的技术主义路线行进了数十年之后，在科学管理运动的推动下，其在20世纪30年代进入发展的黄金时期，迎来了所谓的“正统期”，古立克和厄威克所提出的POSDCORB原则正是这一时期行政学思想的重要体现。随后，步入20世纪中叶，西蒙提出了在行政学中引入逻辑实证主义，建立一门更加精致、有效率的行政科学的主张。西蒙的主张在随后的几十年中一直是行政学中的主导思想，这种做法进一步忽视了价值理性，而使得行政学面临着因与企业管理的内容相差无几所带来的学科认同危机。 20世纪70年代末80年代初，西方国家针对政府巨额财政赤字、高昂的社会成本以及为了适应世界经济一体化、全球化和信息化的发展要求，开展了一场声势浩大的公共行政改革运动。这场改革的重点是在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高服务质量，强调以市场或顾客为导向来改善行政绩效。胡德把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的新范式，这就是新公共管理理论。随后，以行政改革为依托的新公共管理运动席卷全国，其特征是：一方面政治与行政出现了某种程度回归式融合，行政从重视“效率”转而重视服务质量和公众满意度，另一方面行政的管理主义却继续进行分化——由于在处理纷繁复杂的公共事务的过程中需要运用一些更有针对性、更精细化、更得心应手的管理方法和手段，于是，专门用于提高服务效率的新型管理工具的重要性凸显出来，“管理工具”本身从“管理技能”中剥离出来，即以往作为行政管理主要支撑资源和研究对象的笼统的“管理技能”被再次二分为“管理工具”和“掌握工具的技能”[8]，也就是本文所认为的新“二分法”，政策分析、绩效评估、风险治理、危机管理、电子政务等新式管理工具都是在这个趋势中的产物。由此可见，第二次二分是行政管理工具理性发展的必然结果，也是极致化的表现形态。 (二)价值理性的觉醒 自19世纪末行政学诞生之初，工具理性超越了价值理性的地位，甚至在很大程度上将价值理性排除在行政研究视域之外，行政学创立者认为行政应专注于提高执行效率，至于公共价值问题，那是政治应当考虑的事，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那些混乱和冲突相距甚远”[9]。既然行政管理是一个纯事务性的领域，是不折不扣地执行政治命令，那么行政管理就是一个纯粹执行命令的工具，价值因素被排除在行政管理之外。 进入20世纪中叶，在公共行政学沿着“政治-行政”二分法的轨迹行进了数十年以后，其对管理主义的崇拜所产生的弊端日益显现出来，学术界渐渐开始了对行政学中注重管理主义即工具理性的批判、对公共价值性回归的呼吁。20世纪60年代以来的新公共行政学派、黑堡学派、行政伦理学派都在不同程度上召唤行政学中价值理性的回归，而这一呼吁在20世纪90年代行政哲学日渐兴起后达到了高潮。行政哲学从更高的价值层面上引导人们从“行政科学”时代走出来，进入“行政哲学”时代，以前瞻性、系统化的视角来认识问题，从价值观上着眼于获得美好的生活，在更高的层面认识和理解公共利益[10]。从实践层面看，人类社会由工业文明时期进入后工业文明时期，公共事务日益增多，管理复杂性也大大增加，社会对公共管理的要求越来越高。应行政工作的现实需要，一系列新型的管理工具相继诞生并逐渐实现独立发展。此时，伴随着新的二分法的诞生，给予了政府公共服务、民主性、回应性更多的实施手段和考量指标，行政中的价值理性回归有了工具层面的技术支持。也就是说，工具理性走向了顶端，与价值理性实现重叠，新的“二分法”使得管理精细化、掌握工具的人综合能力得到提高，政府服务的价值得以彰显。由此可见，“两级相通”，以推进工具理性发展为己任的新二分法，恰恰为行政增进公共利益的目标导向相互吻合，于是行政学中的价值理性又重新回到了人们的视野，并引起关注。 (三)二次二分法的核心命题 工具与技能相分离的二次二分法是在新公共管理理论和新公共管理运动兴起的情况下催生的，又在行政的公共价值回归的背景下发展的。通过演化趋势分析，可以得出如下意见。 ——随着工具逐渐从技能中剥离出来，在原本以效率和结果为价值导向的行政管理过程中，管理工具与管理技能双双开始引入公平和过程导向，并力求两者平衡。如政策分析和电子政务，从企业流程再造、电子商务中逐步推广到政府，提升了政策的过程优化功能和政府的均等服务功能。又如绩效管理和危机管理，因顺应信息化和科技型社会的需要，提高了政府管理的公共性和公众满意度。 ——随着工具逐渐从技能中剥离出来，管理工具和管理技能之间的分工更加明确，工具负责简化和改善工作机制、提高效率，技能不再需要仅仅专注于会不会使用工具，而是可以依托外部的技术改进和信息化应用轻而易举地学会使用工具，腾出更多的精力去关注以往观照不够的领域——人，关注价值理性作用的发挥，以人性的真善美、柔性化管理、情感式服务等因素来灵活使用和改变管理工具发生作用的方式及范围，从而在行政管理中融入了软实力，使得在工具管理的刚性特征之外，增添了人文关怀，并使人文关怀具备内生性，从内在属性上将价值理性纳入到工具理性中，使工具理性从属于价值理性，管理工具越是独立、精致、科学，价值理性就越能够兼容它、消化它、征服它，其运作工具的人即使主观上不去积极追求价值理性，但在客观上也不得不被“工具”牵引着按照政府工作的价值要求去做事。 ——随着工具逐渐从技能中剥离出来，工具本身的作用进一步凸显，自我持续创新能力增强。比如对绩效的测量工具，从重点关注业绩考核与评价的绩效评估，到行政管理全流程的绩效管理，再发展到引入多元主体参与的绩效治理。智能行政、互联网+政府服务、大数据公共管理、多元主体治理等技术得到快速发展，促进了国家治理、政府治理、公共治理、社会治理体系和治理能力的现代化，促进了政府部门及公务人员运用工具改善和提升公共服务。因此，工具与掌握工具的技能形成互动发展的态势，而管理技能上的进步，使得越来越多的政府部门和公务员熟练地掌握和运用管理工具，更好地履行公共管理的权力和义务，行政的效率性、公共性、公平性、服务性、回应性不断提高，政府的管理和服务理念、伦理、价值观都在发生悄然转变。 三、二次二分法的内容 “二战”后，很多国家在反思战争的教训后，深化了对政治-行政二分法的认知，积极推进行政领域的改革。这一改革呼唤新的管理工具诞生。 (一)政策分析 20世纪50年代公共政策科学诞生，公共政策分析在西方国家中不仅成为政策活动和政策科学知识的重要组成部分，而且作为一种专业、才艺和职业，经历了从创立、创造到发展的过程。 美国著名政策学家邓恩认为政策分析作为一门应用性学科，要求分析者运用多元的调查方法、政策辩论模式，以创造与转换可以用在政治场合的政策资讯，以形成政策知识和主张，最终为解决政策问题提供行动建议[11]。政策分析强调应用性，强调政策资料和信息的转化及知识的创造，强调政策分析中的对谈与辩论，强调以政策问题为中心形成可以被充分交流、利用的政策知识和主张。在促进国家治理体系与治理能力现代化的大背景下，建设现代政府需要从统治型政策向服务型政策转变，增强政策的回应性[12]。公共政策分析这一工具适应了治理变革的需要。 政策分析将管理工具与管理技能分开是通过程序化、知识化、专业化的路径来实现的。 程序化是指公共政策分析将收集政策资料、形成政策问题、转换政策信息、形成政策主张、强化政策执行这个过程变成纯粹的技术流程，任何人都可学习、任何组织都可移植。政策分析的这既有特点决定了政府可以通过培训公务员掌握政策分析要领，在实际工作中灵活运用。 公共政策分析中创造的相关知识的利用与三个因素有关：知识利用者的构成、知识利用的形式、知识利用的范围。政策分析本身需要研究者具有充足的政策知识储备，具备政策分析经验，政策分析主体的主观意愿和价值取向会对政策分析的结果产生决定性影响。在政策分析中，政策分析人员的知识构成、主观意愿都会对政策分析结果产生重要影响，以个人的知识层面与范围对政策分析结果产生影响，从而影响政策结果及政策议程等。这是以政策分析人员的经验理性和主观意愿来影响政策分析结果的体现。 政策分析的内容本身具有专业性的特点，需要专业化的研究人员来把握政策分析的进展及结果应用。政策分析的专业性客观要求具备一定的理论素养、掌握一定的专业知识基础和能够运用一定的政策分析技术并且具有一定的政策分析实践经验的人员才能从事专职的公共政策分析[13]。为增强政策分析人员的专业技能，很多国家都对政府人员提供培训，强化其政策分析的专业技能。 (二)绩效评估 在20世纪80年代开始的世界范围的“政府再造”改革浪潮中，各国政府追求服务对象的满意度提升，于是以顾客和结果为导向的绩效评估成为政府治理模式变革的核心。 政府绩效评估的基本标准是“四E”——经济、效率、效能和公平[14]。其在实践中表现出管理工具的刚性与管理技能的柔性的“二分”。 绩效评估作为一种工具，其本质是一种机制管理，就是将原来不规范或规范性不强的管理机制改造成为从流程到手段都刚性化的规范性很强的管理机制。绩效评估的体系，可以独立于以往行政管理中的经验管理、人文管理之外，通过创新建构评估模块、评估主体、评估标准、评估分值，运用绩效计划、问题诊断、反馈信息及进行绩效改进等措施，对政府及其工作人员进行效能管理，以提高组织及个人绩效。 绩效评估的工具理性所内在蕴含的刚性特征，在实践过程中又表现为柔性的价值理性。绩效评估的施行，在评价公共部门及其人员的工作表现、业绩成果和社会效益产出中，始终坚持结果导向而非过程导向，尽管在流程中设定了标准化、可测量、可评估的绩效因素来增大评估体系的规范性，但这些都是建立在政府服务对象方面的，评估指标的刚性恰恰可以促进公务员的工作主动性、创造性大幅度增强，工作质量和行政效率、服务态度和公众反馈等绩效因子都得到提高，针对评估对象日常表现、工作结果和产出实行定量及定性指标直接转化为绩效结果的激励，从而激发了工作热情，增强了服务意识，遏制了官本位思想，减少了公共部门与社会、与公众需求脱节的现象发生。政府机关内部管理的人文关怀、对社会的管理和服务的人性化、政府的回应性和透明度等的本质都体现了柔性的制度管理特征，这种柔性特征的创新不仅弥补了刚性机制的不足，而且本身就是刚柔分开、刚柔相济的产物。 (三)危机管理 危机管理是政府为有效预防、及时处理和消弭危机，针对潜在的或已经发生的突发事件，根据危机发展的不同阶段采取一系列有组织、有计划、持续动态的控制管理行动[15]。现代危机管理的出现，是政府对常规管理的一次根本性创新，这种对非常态状态实施的管理将工具与技能分开的特点更加明显。危机管理通过建立以前没有的专职机构或整合以前分设在多个机构中的职能到一个机构中，通过建立一系列新的工作流程等措施，通过综合运用政策分析的程序化方法和绩效评估的精细化原则，将二次二分推向一个全新领域，成为二次二分的高级形态。 一是通过建立专司应急的机构和相对固化的应急流程，实施对危机管理体制和机制的工具性改造，提高政府非常态管理的效能和水平。危机管理通过编制规划、计划、预案制度，建立预防、准备、行动流程，构筑监测、决策、预警、响应、恢复体系，使危机应对由临时性措施、随机性行动、碎片化管理向组织化、综合化、机制化转变。有了这一套危机管理系统，即使是一个没有处理突发事件的经验和技能的新任官员，也完全可以按部就班、得心应手地做好危机应对工作。 二是通过建立专业的决策信息支持系统、专职的应急救援体系、专门的应急物资储备仓库，使得危机管理在决策与咨询、执行与行动两个层面各自实现了分开，技术性很强的咨询和行动变得实体化了，本来需要各部门各主体在危机管理中进行的协调、协作等主观性很强的方法、手段和行为被客观性很强的应用性、操作性体系所替代[16]。危机管理的组织领导、信息传播、公共关系、行政问责等一系列要素得到优化。 三是基于复合型危机、非常规、非传统危机事件数量和烈度增大的现实，各国越来越运用多元治理的方法应对危机，危机管理越来越发展为危机治理。危机治理的理念和体系是在工具理性和价值理性统合中找到经验理性的合理地位，运用政策分析的程序化方法和绩效评估的精细化原则，将政府应急资源与市场、社会各方面的应急资源加以区分，将行政性、权力型应急管理与社会性、非权力型应急管理加以区分，将专业型应急管理与经验型应急管理加以区分，并在适度区分的基础上形成政府主导的多元主体共治，其实质就是危机管理的工具与技能的二分，以此建构新的公共行政结构和功能，提高危机治理能力。 (四)电子政务 电子政务是在互联网环境中依托实体化的政府组织和资源，利用虚拟的政务渠道运行实际政务的构造性活动。电子政务建设不是一般意义上的设备和技术条件的更新换代，而是“政府再造”的一种重要形式，是对政府管理和服务理念的革新。电子政务的基本原理是依托物理世界与网络空间的“分-合”关系，用信息技术叠加管理技术，将部分政府功能迁移到电子计算机、现代通讯设施、互联网和物联网上，实现行政管理的非现场化、非人工化、规范化和高效便捷化[17]。 电子政务通过更新行政观念、理顺部门关系、重塑工作流程、倒逼体制改革等技术性机制，更好地解决政府主观愿望与客观实际运行的矛盾，满足社会公众对政府服务的需求，将最终完成二次二分的进程。 电子政务突破了政府单一主体治理的模式，促进了政府部门、公民以及私人部门之间的有效合作；电子政务建设打破了传统政府部门之间的界限，使部门林立、条块分割、等级森严的结构关系发生改变，使得政府工作模式的重构得以实现，从而提高工作效率，促使政府传统的工作模式、领导体系进一步改善；通过电子化手段的信息输出、获得和服务，使政府和公众之间形成平等的关系，公众不再是政府信息的被动接受者，政府不再是公众行为的单项控制者，政府与公众将建立新型的协同关系[18]。这标志着二次二分终结后又开启了新一轮政治-行政的融合。 四、二次二分法的创新特征 创新，作为思维活动和实践活动是有规律的。二次二分法是行政管理领域的一次创新，不是简单的修补，而是对学科具有突破性和多维性的重大变革。 首先，管理工具和管理技能分开不是“政治-行政二分”的延长或修正，而是行政管理内涵的拓展。行政学的发展不能仅仅从学术方面来解释，而必须在理论所描述的行政事实之外去寻找。二次二分法不是行政管理经验、能力的简单积累，而是公共管理活动内部蕴含的质上的自发性突破。现代公共管理是在“破中求立，边破边立”中成长起来的。就这一点来看，我国当下正在进行的行政管理体制机制改革，既是对“行政主导型发展”认识的深刻反思，又是对供给侧结构性改革的积极探索。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，体现在国家行政管理中，必然折射到行政学的领悟中。 其次，供给侧结构性改革虽然发生在政府领域，动力却主要来自需求而不是管理者。民众对政府服务的新需求是推动变革的基本方式。随着我国政府简政放权、放管结合、优化服务改革的深化，政府职能的供给侧结构性改革必将继续进行下去。管理者发动的变革，如果得不到对象的启发和触动是不可能的，而社会需求如果在变革中得不到实惠，这种变革也难以继续。需求永远是一切管理的起点也是终点。 最后，基层政府创新是理论构建的关键。管理工具的革新和技术方法的变革在国家创新过程中的作用越来越重要，并将成为公共管理最根本的特征。二次二分法创新是建立一种新的管理函数，包括新流程、新测量技术、新主体、新网络都是来源于基层政府组织，这种创新对整个行政体系的冲击、特别是对高层管理体系的影响函数，最终也取决于基层。从理论上讲，创新有助于打破行政管理“放权-收权-再放权-再收权”和“精简-膨胀-再精简-再膨胀”循环流转的“均衡”状态，而实践上能不能实现真正打破，还有赖于这种理论的验证，即普遍的基层创新。理论的认识为强化基层创新功能提供的可能性，还需要实践予以支持。理论与实践的互相支持至关重要。如果基层都把二次二分法当做“面子活”，在治理不作为中变成假“创新”，用“空作为”来做应付，那么理论与实践都将失去一次真正的创新机会。 五、结语 上述四种管理工具它们的共同之处在于其本身工具性及内含的价值理性。一方面，作为管理工具，它们具有可为人所掌握、所利用、可复制、可移植的特点。另一方面，作为后工业时代的管理工具，它们又包含着价值理性的成分，在管理工具独立于管理技能之外发挥作用时，又可以依靠人的主观意志和能力，改变工具发生作用的范围，设定管理工具要素的内容及比例，使得管理工具在发生作用时在注重工具性与注重价值性之间相协调，从而灵活地应对行政工作的实际需要。 相对于管理工具的刚性化特点，管理技能在发挥作用时更多地融入了价值理性的因素，对公众需求、公共利益有更加灵活的关注，在实际工作中加入对于公共利益、公共价值问题的考虑。 行政学的发展是一个不断批判、反思与创新的过程，未来会诞生更多的管理工具，伴随着国家深化行政体制改革，不适应改革的工具将逐渐被淘汰或改进，同时也会产生更多新的管理工具。当前，我国正处于社会转型时期，正处于推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，正处于全面深化改革、深化行政管理体制和社会治理体制改革的关键时期，在此阶段如何具有针对性地对行政工作人员的管理技能进行培养也是行政学研究的重要课题。

文章来源：《陕西行政学院学报》 网址: http://www.sxxzxyxb.cn/qikandaodu/2020/1227/470.html