试论＂行政效率运动＂对中国近代档案学的影响

“20世纪30年代国民政府发起的行政效率运动是促使我国档案学思想产生的直接原因之一。”[1]那么“行政效率运动”究竟是一种怎样的运动呢？它与中国档案学又有什么关系呢？本文将对此进行分析。

一、行政效率运动

什么是行政效率运动？最简单最通俗的解释就是“用一个人办一个人的事，用一个钱得一个钱的价值”。[2]“近代泰西先进国家，对于行政，均重效率”。[3]20世纪30年代，西方行政学研究进入了所谓的“正统时期”，这一时期的行政理论继承了早期行政学的基本理念，认为经济和效率是行政管理的基本准则。因而，行政效率成为20世纪30年代西方行政学最风行的概念。到了20世纪40年代，西方行政学界出现了许多不同的学派，他们对行政效率运动各持己见。比如，行为学派是研究人与人之间的关系、个人与集体之间的关系，并借助于这种规律性的认识来预测和控制人的行为，以实现提高工资效率，达成组织的目标；决策学派认为决策是管理的核心，决策的质量是衡量效率高低的标准；系统学派用系统地观点来考虑问题，认为整体是主要的，而其各个部分是次要的，认为行政效率取决于系统地合理组织程度等等。

自1840年鸦片战争之后，尤其是19世纪末20世纪初，中国社会发生了巨大的变化。各阶层人民的斗争风起云涌，遍及全国。直到1912年2月12日，清帝被迫退位,这个延续了两千多年的封建帝制终于覆灭。然而，人民的命运并未因此而改变，北洋军阀袁世凯窃取政权后，中华民国徒有资产阶级国家的外壳，而实质仍是封建专制国家。1927年4月18日，以蒋介石为首的“国民政府”在南京成立。由于国民政府是在帝国主义的支持下建立的，从根本上说，“国民党统治的建立，并没有使中国摆脱帝国主义的压迫，而是为外国侵略势力深入中国进一步敞开大门”。[4]另外，国民政府也面临着一些内部管理问题。第一，国民政府行政组织内部结构不良。主要表现在：行政组织结构混乱，职责不清；行政组织上下脱节，不能很好地相互合作；办事程序繁琐复杂等。第二，政府机构预算分配失当。主要表现在：政府预算在省、县等管理层次分配不合理；有些国民政府机关一味追求物质上的豪华而不做实事；贪污浪费现象严重等。第三，政府机关人员整日无所事事。拿人民的钱却不为人民办事。再加上机关组织机构重复，人员多办事少，国民政府公务员“每天除在办公室里动笔照着传统的格式填写公事以外，便无所事事，时间和精力都浪费了”。[5]

针对国民政府存在的这些问题，不论是社会各界还是政府机关内部，都认为有必要实行行政效率运动，以提高国家机关的行政办事效能。“中国行政之需改革，乃铁一般的事实。”[6]1933年，行政效率问题引起了蒋介石的注意，也绝非出于偶然。为了挽救他们四次反革命“围剿”中的惨败，继续蓄积力量向我革命根据地发动新的进攻，国民党除了在军事上采取一系列措施以外，同时还开展了对国家机关行政工作的整顿活动，以便使国家机器更好地为他的军事目的服务。于是，在发动第五次反革命“围剿”前夕，国民政府在国家机关内部搞起了一个“行政效率运动”。国民政府采取了一些切实可行的措施，比如，聘请一些外国行政学专家来华考察，希望借助外国专家促进政府机关的工作效率；设立了由内政部次长甘乃光主持的“行政效率研究会”，专门致力于研究“中国的种种行政问题”等等。虽然如此，但行政效率运动却因“以其关系人事太多，很有发生政潮之可能”[7]不了了之。这次运动对提高行政效率的影响甚微，却给文书档案工作的发展带来了重大影响。

二、 “行政效率运动”对中国近代档案学的影响

1.“行政效率运动”为中国近代档案学的产生奠定了实践基础

中国档案学的产生不同于世界其他各国，最初开创并不是以档案馆为主要研究对象，而是以机关档案室活动为中心。“当时档案学按其研究内容的实质来说也就是以机关档案室为研究范围的档案学”。[8]档案室工作为中国近代档案学的产生提供了主要实践场所。

我国近现代意义的档案室是于1928年至1932年间由国民政府建立的。当时的档案室工作已充分展示出档案工作中的许多实践工序和环节，如：“点收及分类、登记、写标签、写卷面、写卷目、编目、调查、装订、归卷、出纳、检查、庋藏”[9]等工作环节。这与现代档案工作的收集、整理、鉴定、保管、检索、编研、提供利用服务等基本环节相一致。档案人员也部分采取以考试择优录取的方法。

文章来源：《陕西行政学院学报》 网址: http://www.sxxzxyxb.cn/qikandaodu/2020/1217/458.html