公共行政实践中行政学与行政法学学科的互动建

行政学与行政法学是具有共同背景和互动发展的两门紧密联系的学科。行政学是行政管理实践的理论建构，行政法学是行政法治实践的理论总结和升华。正是公共行政实践成为两门学科共同的研究对象和学科背景，使得有必要在厘清二者关系的基础上对二者进行良性互动建构。

一、行政学与行政法学学科的产生发展背景与价值关怀

（一）两门学科共同的产生与发展背景：公共行政实践

行政活动是人类古已有之的活动，公共行政活动肇始于人类有公共生活的那一天起，大规模的公共行政活动是随着国家和政府的产生而走向规范和成熟。并且随着人类活动的增多和交往的频繁，政治、经济、社会等活动成为常态并且日益复杂，人类行政活动逐渐由 “消极行政”走向 “积极行政”，政府也由幕后的“守夜人”走向前台，“行政国家”由此产生。政府活动与人类发展相伴相随，人类需要政府，但因行政权力的强权性，政府不总是“善”，政府也是必要的“恶”，于是便需要有一种既能规制政府行为与行政权力使之合法合理行使，同时又能保障公民权利实现的、能平衡行政权与公民权的规则出现，法律恰好能满足这种需要，“法治国家”应运而生，规制政府的行政法随着社会需要就这样产生了。因为公共行政尤其是政府公共行政的特殊性，国家的“行政”和“法治”变得不可分离，与之对应的理论研究——行政学和行政法学就此出现并紧密相关，公共行政实践活动构成二者共同的产生和发展背景，是两门学科发展的共同源泉。正如日本学者大桥洋一所指出的，行政学与行政法学二者间必定有一个交集——“行政”。但这种交集又仅仅是形式上的，二者关注公共行政的视角是不一样的，“行政学是关于事实的科学，而行政法学是应然的科学。”［1］由此产生了行政学和行政法学不同的学科分野，在各自的道路上发展理论，而共同的背景又使得两门学科必须互动，不能自说自话。

（二）两门学科不同的价值关怀：效率与公平

公共行政实践活动是一个复杂的过程，从活动的主体、客体、内容到方式、方法、手段等都是一个涉及诸多因素的公共权力运作过程，因为其公共性而远不同于私行政活动。公共行政实践应持有怎样的价值理念、学术和理论关怀？公共行政活动追求的目的何在？这种对公共行政实践的价值追问一直是公共行政首要的基本问题。对这一问题的不同回答主要集中在行政过程中“效率”和“公平”两种价值理念，行政学从管理主义理念出发，集中探讨政府如何高效地行政；行政法学从法律的公平正义理念出发，关注行政过程中是否公平正义地实现了效率，由此，行政学与行政法学两门学科自产生开始因持有不同的价值理念而加剧了学科分化。

我们回顾一下行政学与行政法学在价值关怀方面的产生与发展进程。1899年法国率先建立行政法院，行政法由此在法国产生，［2］与之相应也产生了行政法学。法国经过大革命以后，建立了一套相对发达和稳定的行政体制，因此，人们更多是从法治的角度关注行政，以防止行政权的滥用，以保护已经成型的、相对稳定和有效的行政制度不被破坏，也就更侧重于公共行政公平的一面，因此，率先产生行政法与行政法学与之呼应。

而美国建国伊始，就存在汉密尔顿管理主义和托马斯·杰斐逊宪政主义的争论，最终，汉密尔顿接受了宪政主义，构建了美国民主的宪政体制，通过统治者本身服从法律的规则体系来钳制“利维坦”，［3］从而在宏观上确立了美国的民主建制，与这种宏观上的宪政体制相对应的行政体制是美国民主制行政。但美国建国初期构建的宪政体制只是解决了国家性质、州与联邦关系、权力分立与制约等宪政性的宏观问题，而宏观宪政体制的运行需要高效的行政体制，随着美国建国后社会的发展，行政职能不断扩大，初期的民主制行政已变得越来越不适应，“宪制的运作正变得比建构更难”［4］。威尔逊在19世纪末20世纪初拒绝了民主制行政的基本理论，认可霍布斯的主权政治理论，在宪政的大框架下去解决政府管理的实际问题，中经古德诺、马克斯·韦伯、泰勒、法约尔等人的发展，一整套管理主义理念的行政思想最终确立并被美国广泛接受。当然，在其后美国百年的政治、行政实践和思想发展史上一直存在宪政主义与管理主义的论争、交替甚至融合，这也正反映了实践过程中效率与公平两种价值关怀不可能完全分离，而应是相互补充和交融的特点。如同法国行政体制的相对发达催生了行政法和行政法学一样，美国建国时在成文宪法下构建的民主宪政体制和法治制度却催生了行政学的产生、发展和繁荣，因为成文宪法没有解决政府行政管理的细节问题，同时，民主的宪政框架对行政提出了更高要求，这些都促使人们去探求行政的艺术、方法和技巧，此为美国行政学发达的原因。这是从世界范围来考察行政学与行政法学两门学科的不同价值关怀而导致的学科分野，具有原生性意义。

文章来源：《陕西行政学院学报》 网址: http://www.sxxzxyxb.cn/qikandaodu/2020/1015/435.html