论检察改革社会效果的评估

全面推进依法治国依赖于如何运用好法治思维和法治方式。 在法治实现过程中，司法改革是目前世界各国较常采用的方式之一。 我国司法改革的对象不单是法院，还包括检察机关、侦查机关、司法行政机关等。 因此，在司法改革这个复杂系统内部，又可细化出检察改革这一改革子系统。2000 年开始至今，以最高人民检察院制定出台的检察改革实施意见、工作规划为标志，检察改革已进行五轮，其内容主要涉及检察权的优化配置、检察组织结构的完善、检察工作机制的革新、检察管理的完善等。 [1]作为展现法治建设成效的重要内容， 检察改革效果的评估指标体系同样需要建立。 但改革的影响是深远复杂的，改革的评价是历史的又是现实的。 检察改革作为一项系统工程，其效果在政治、法律、社会等多个层面均能反映，相应地亦可从法律效果、政治效果、社会效果等多个角度进行评估。 笔者试就检察改革社会效果的评估进行探讨， 通过分析社会层面对检察改革反映的原理和方法， 以期进一步提高检察改革的科学化水平。

一、评估检察改革社会效果的主要作用

（一）增强下一步检察改革顶层决策的客观性

检察改革不同其他领域改革， 其改革路径一般是自上而下推动。 因为检察改革涉及检察权的配置和职能定位， 涉及体制机制的调整和与有关方面的关系，事关重大，牵涉面广，政治性、政策性、法律性强，必须遵循司法统一的原则，在中央的领导下，统一规划，统一组织实施，自上而下地推行。 [2]既然是自上而下推动，确保改革顶层决策的客观性就很关键。就公共决策产生过程而言， 基于每个主导或参与决策人的有限理性和价值取向的差异， 决策过程始终是复杂、困难而又充满不确定性的。 为增强决策客观性，决策者往往会尽量让社会公众参与决策，借助各种不同声音冲淡决策的主观色彩， 以决策的可接受性充实决策的合理性。 提高检察改革决策的开放性除了可邀请法学专家、律师、人大代表进言献策，还可以通过分析、量化、汇总社会公众对检察改革的反映，为下一步决策提供参考。 相比前一种方法而言，评估可以创造一种公众参与治理、 监督公权力的模式，拓展参与渠道，使公众在国家治理法治化和治理能力现代化中的作用得到有效发挥。 [3]

（二）侧面了解司法公正的落实情况

将检察改革作为一种可量化的法治建设成果进行评估，在评估实践中，由于作为隐藏前提的对于法治之“厚”或“薄”的理解差异，实际上就产生了不同的评估目标之指向：以“厚法治”概念为前提，则评估是为了探索法治所应蕴含的实质价值目标及其实现情况；以“薄法治”为前提，则评估是为了审查国家机关对若干法定责任事项的具体执行和完成情况。 [4]前者较为侧重指向社会层面， 后者较为侧重指向国家层面。 因此，立足于社会层面评估检察改革的效果，还能帮助我们观测检察改革是否实现了法治蕴含的实质价值。 在众多法治蕴含的实质价值中，人民群众目前最关心，最需要的就是司法公正。 作为维护社会公正的最后一道防线， 司法公正对社会公正具有重要的引领作用。 近年来随着一些冤假错案得到纠正，一批司法腐败官员被立案查处， 人们对司法公正的要求亦越加明显， 检察改革与司法公正的关系也愈加紧密。 可以说，人民群众对检察改革是否有获得感很大程度取决于检察改革是否促进司法公正， 评估检察改革社会效果可以在侧面反映司法公正度。 从历年检察改革文件中可以很清晰看出改革对司法公正的追求。《检察改革三年实施意见》（2000-2002 年）要求：“努力维护司法公正，切实保障人权。 ”《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005-2008 年）要求：“增强监督实效，维护司法公正。 ”《关于深化检察改革2009-2012 年工作规划》 要求：“紧紧抓住影响司法公正的突出问题。 ”《关于深化检察改革的意见（2013-2017 年工作规划）》中要求：“着力解决影响司法公正的深层次问题。”《2018-2022 年检察改革工作规划》 中要求：“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。 ”

二、 当前推进检察改革社会效果评估工作面临
的问题

（一）用民意调查评估检察改革社会效果的可行性低

民意调查作为一种了解公共政策社会反映的技术工具，在国外已广泛应用于政治竞选、战略部署、政策制定等公共活动领域， 是西方发达国家了解民意、改善官方形象、引导公众舆论的重要手段。 [5]从方法上看，借助统计科学的方法，民意调查能够量化社会反映，从结论上看，民意调查能够得出相对直接明确的结论，这些都是民意调查的优势。 但任何一种国外制度的借鉴和移植都应首先考虑本国的国情民情以及历史文化背景，不能直接照搬。 民意调查的理念和制度设计还需进一步完善以契合我国政治制度和新闻舆论制度。 直接将民意调查运用于检察改革社会效果评估还存在障碍。

一是样本障碍。 目前国内民意调查主要是先进行随机抽样， 然后在一段时间内对样本采取电话采访、填写问卷的方式收集民意，访谈法应用较少。 这种方法得以实现的前提在于随机抽样的样本覆盖必须完整，而且随机抽样时要尽可能保证抽样准确。 但这两点仍很难做到， 一方面样本的选择空间被人为限制，如有的地方政府部门进行群众满意度评价时，样本范围被事先限定， 由于无法获取被评价部门全部服务对象的联系方式， 致使民调机构只能在被评价部门提供的有限服务对象中开展调查。 样本框不完整给调查带来的系统误差足以否定调查结果的真实性。 [6]另一方面，目前随机抽样的准确性还难以独立支撑重大政治决策。 在我国，采取民意调查评估检察改革社会效果应从何处获得随机样本库？ 就算有随机样本库， 如何保证随机抽样真正随机而不是只提供特定代表供调查者选择？ 如何保证随机样本库的全国性，避免发生以偏概全？ 针对这些问题目前并没有制度层面的解决方案。

用一个指标反映评估客体全貌既直观又简便，如用破案率评估侦查水平、 用人大代表赞成率评估地区工作情况等。 但受检察改革复杂性的限制，检察改革社会效果评估还不可能做到用一个指标反映评估客体的全貌。 按照控制论的观点，所谓黑箱，就是人类尚未完全认识和改造的对象。 这种对象由于其复杂性导致人类虽然可以观察事物的作用， 但一时无法完全掌握其运作规律。 黑箱中内部非常复杂的系统称为特大黑箱，其内部不但变量数目众多，而且相互关系也错综复杂，即便打开黑箱，也只能从某一个局部观察。 [14]检察改革就是这样一个特大黑箱，当打开这个黑箱观察时，会发现各专题、任务之间关系错综复杂。 比如“健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制”与“完善检察人员福利保险体系”的完成进度和条件有无共性等。 由于检察改革这个特大黑箱只能局部观察， 不同的局部视角又会造成作为黑箱输出内容的改革社会效果 “横看成岭侧成峰”， 进而存在反映改革社会效果的各种现象。 面对检察改革社会效果这种多层次、 多角度呈现， 用一个精准的预设指标统一描述效果的所有样态难以做到。

三是文化障碍。 在西方代议制国家，民意调查在政治领域可以借助媒体成为政客相互攻击的私人工具。 这说明有时集合的民意不一定与公共事务有关。公意着眼于公共利益，而众意则是个别意志的总和，只着眼于私人的利益。 [7]客观看，中国公民权利意识和公共道德的养成还要很长的一段路要走。 既然公民个体在公共领域的参与热情还有待激发， 我们又如何期待现在的公众能主动去了解检察改革， 进而对检察改革这种由多个改革任务、 多项属性检察权构成的相对专业、 相对封闭法治工程有一个基本清晰的表象呢？ 表象是形成感性认识的前提，在公众对检察改革难以形成认识表象的情况下， 通过填写问卷、电话采访、面对面访谈来询问、收集他们对检察改革的主观认识， 难以算作公众对检察改革的感性认识，难以体现社会公众对司法公正度的真实反映。

（二）目前检察改革社会效果评估的科学性明显不足

个体性传承人和具有群体性质的传承人拥有差异性的传承习惯和方式。传统中医、手工艺等专业性、技能性强的行业凭借其独有技巧往往只传给男性后代而不传女性，当然也有例外，这种家族式的继承是个体性传承人的根源；群体传承人顾名思义就是以群体作为基石而进行继承的艺人，故具有相当的局限性。

要在客观世界选择一个参照物作为评估某类法治建设状况的指标， 其背后至少要有一套符合法理逻辑的观点或论证。 既然预设指标与检察改革有关，指标背后就必然包含涉及检察理论的观点或论证。对检察改革这种需要调动各种资源协调配合完成的全国性系统工程而言， 若指标背后的理论仅满足于自圆其说或逻辑自洽， 显然缺乏足够的魅力和说服力，相应的理论认可度还需要提高，即这些主张或论证应是目前的法学通说。 尽管哪些内容属于法学通说很难界定，同时这种共识还会随时间不断变化。 但就现在而言， 法学通说应不包含逻辑上不相容的主张或推论；以最少数目的假设推论出结论；当谬论出现时，需要很少限制条件就能克服其困难；与我们一般的世界观和“最佳”的科学相吻合；与其他经受过历史检验的法学理论相适应。[13]除符合以上通说特性外，由于评估结果需要向社会公开，相应指标设立的主张或论证也就不能仅停留于设计者脑海中， 需要向社会公开。 为便于社会公众理解，这些主张或论证在符合法学通说的同时还要尽可能地减少专业晦涩术语使用和深奥理论体系的阐述。

二是指标设定不够严谨。 从目前法治评估现状看，针对评估对象设立评估指标是一般通行做法，但目前这些指标所反映的检察改革效果也很模糊。 首先是指标外部性不明显， 实践中作为展现检察改革外部成效的一些指标数据并没有为社会公众所感知。 如涉及检察效果等指标评估并没有通过显著性检验。 这些指标主要依靠体制内自上而下的刚性约束机制加以推进， 其法治建设成果无法及时有效地被体制外的社会公众所分享， 这在一定程度上限制了全体市民参与法治创建的积极性。[10]其次是指标定义混乱，同一个定义在不同的一级指标、二级指标甚至三级指标中被反复引用。

三是评估主体与对象混同。 出于宣传需要，各地检察机关在经验交流发言、 新闻报道时都会提及改革取得的社会效果，且不论这些表述是否真实准确，自己评估自己的工作成绩首先就很难令人信服。 即便是上级的督查结论，也存在明显程序漏洞。 在诸多反映检察工作的情况中，选择哪些情况、数据反映本地区检察改革的社会效果并没有一套程序， 也没有一套标准。 以检察机关群众满意度测评为例，各地尽管没有发布专门评估报告， 但从各地自我评估情况看，基本自我感觉良好，案件质量逐年提高、执法形象和人民满意度不断提升， 个别地方甚至高达95%以上。 [11]但形势并非如此乐观，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》的说明中就曾指出：“当前司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出。 ”

企业战略实施是企业战略管理的最后一个部分，它主要是帮助企业在实施战略的时候及时发现并改正自身所存在的问题，甚至在必要的时候也可以帮助企业进行大规模的改革。企业战略实施所包括的范围十分的广泛，它对企业的人力、物力、财力或者是相关的信息与技术都起到监管的作用。总而言之，企业战略实施是企业战略管理中不可或缺的部分。

虽然目前统一描述检察改革社会效果可行性低，但局部观察检察改革时却有规律可循，这种规律能帮助我们找到预设指标的着力点。 早在2000 年启动的检察改革就已经开始按照不同专题归类各项具有共性的改革任务，《检察改革三年实施意见》（2000—2002 年）中就将各项检察改革任务分为“改革检察业务工作机制”、“改革检察机关的机构等组织体系”等专题。 每个专题与其他专题共同组成了检察改革系统，这种组成不是混沌的交叉，而是有序的叠加。 采取有序叠加的模式一直延续到本轮检察改革。 基于各检察改革专题的相对独立性，可发现检察改革尽管是一种超级复杂系统， 但其中各检察改革专题形成的布局结构却是简明有序的， 这种特性如同复杂化学反应背后简明的分子式， 为展示不同角度、层次的检察改革社会效果提供了稳定的附着物，从而帮助各预设指标在检察改革这个特大黑箱中找到坐标。

三、 预设为检察改革社会效果评估指标的必要条件

（一）预设指标的主张或论证要符合法理通说

一是将改革评估的民主性等同于社会性。 各地在推进检察改革时常会邀请律师、人大代表、政协委员参观视察改革情况或邀请法律学者组成第三方评估组评估改革效果， 并将参观视察人员或评估组的意见作为社会层面对改革的反映。 这种举措可以提高决策的公开性，是一种彰显司法民主的好做法。 但这里的司法民主并不是政治学意义上经民主程序过滤形成的公共意见。 从民主本质看，即便是经民主程序形成的意见，这种意见也不能用于所有领域。 因为民主的最大危险来自于公共权力的无限性， 为了限制这种无限权威， 就要划分出一个不受政治权威干预的私人生活领域，以自由、宪政、法治来规范民主，限制民主权利行使的范围，因此除政治领域外，民主并没有普遍适用。 [8]换个角度看，即便以民主性取代社会性，以代表意见等同社会层面的反映，目前代表人员特别是其中的专业人士也难以满足检察改革对民间力量的需要。 比如法律学者对于司法体制改革的研究存在大而化之缺乏细节勾勒的不足。 [9]

（二）单个的预设指标要以检察改革专题为客体

二是操作障碍。 即便今后在技术上（如借助大数据技术）能保证样本的随机性。 但民意调查结果主要来源于被调查对象的感性认识， 这种结果很容易受时空影响， 特别是一些特定地区出现的重大热点事件可能会对原先的民意调查结果造成很大冲击。 如果这种结论与现实的反差出现在检察改革效果评估，会对司法公信力产生不利影响。 如何防止调查结论与现实结果出现较大出入， 目前在操作层面并没有一个清晰理性的做法。 此时贸然将民意调查引入检察改革这种带有全局性、联动性工作中，不利于保持决策的科学性和合理性。

评估检察改革的社会效果最终并不是在达到确定性而是在追求确定性。 在追求确定性的过程中，无论采取何种技术方法和数学模型， 至少要求评估形成的阶段性结论是可以观察的， 是能够采取一定方法帮助我们识别其真伪的， 是符合评价指标定义内涵的，是无需检验评估者的立场和动机的。 而目前官方或非官方所作的评价， 无论是准确度还是可信度都存在明显不足。

纵观当前高中生学习情况可以发现，我们中的大多数人是深受传统教育教学理念影响的，因此具体学习行为不可避免地就展现出一定的缺陷特点，比如：依赖教师讲解，而自己不主动思考探索数学知识；只一味大量进行习题练习，而不注重交流与反思；等等，而这些都在一定程度上降低了我们获得数学知识的效率，不利于数学综合能力提升。那么为了改善以上现实情况，我们首先需要做的就是转变自身的学习指导理念，进而加大具体学习策略研究与创新力度，最终在诸多适用于自己的科学学习手段的助力下提升学习能力。

（三）指标与对应检察改革专题之间要有可证伪性

确定一个理论是否科学可以考察其是否具有可证伪性， 即在逻辑上或原则上至少有一个与该理论矛盾的可能理论。 同理，考察指标的科学性也可以看指标与对应检察改革专题之间是否有可证伪性。 这个过程分为两步， 首先要考察预设指标与某个检察改革专题之间是否具有单一映射关系， 即一个指标仅反映一个检察改革专题是否已有社会效果。 这种单一映射关系不能具有无矛盾性。 因为无矛盾性不传达任何信息， 任何我们喜欢的结论都能从它推导出来，无法挑选出不相容的结论。 [15]如预设起诉率作为指标， 起诉率在检察改革系统中可与任一检察改革专题中的任务联系并推导出各种结论， 并且与某项检察改革专题中的任务联系后还可产生结论相反的推断， 导致既可以说起诉率低反映深化检察官办案责任制效果好， 也可以说起诉率高反映深化检察官办案责任制效果好。 上述结论背后的逻辑和经验在映射关系具有无矛盾性， 由此得出的评估结论没有任何实际意义。

四是评估的考核色彩过浓。 当前我国正处于全面深化改革时期， 诸多改革任务主要依靠地方党委成立委员会或专题组， 层层细化分解任务至各成员单位，再由各单位将任务分配给单位各行政领导，由各行政领导牵头各内设机构具体落实到个人。 检察改革也不例外， 改革任务完成情况会作为地方党委考核检察机关，检察机关考核各内设机构，各内设机构考核个人的依据。 在这样的绩效管理模式下，任何涉及改革的量化指标都不可避免地辅以权重系数记入考核分值。 检察改革评估一旦考核色彩过浓，就会产生考核反馈作用， 评估对象自然会采取一切方法提高量化分值，从而淡化检察改革评估的理性。 一旦指数成为了不同地区间攀比的数字， 那么评估就退化为狂热竞赛的工具而不是冷静反思的参考， 更糟糕的情况是地方能够更加方便地粉饰问题， 因为评估毕竟是以“科学”的名义。 [12]

在保证指标与某个检察改革专题具有单一映射关系后， 才存在证明该指标与检察改革之间有无关联的方法，以此检验预设指标的真伪。 预设指标意在表明某个检察改革专题能否引起社会效应以及产生效应的情况， 这种表达方式是以改革开始后某项指标数据整体呈增长、 减弱或与改革前相比呈稳定的趋势来展现。 [16]因此理论上就有这样一种检验方法：首先， 确定指标对应的检察改革专题相比上一轮是否有标志性变化， 比如本轮检察改革专题在深入推进上一轮专题的改革任务过程中出台了新的法律或政策，或者与上一轮性质相同的检察改革专题相比，本轮检察改革专题增加了新的改革任务；其次，观测上一轮改革整个时间区间内指标数据变化趋势，本轮改革开始后选取同等时间长度区间、 同等坐标刻度值，观测该时间区间内指标数据变化趋势；最后，将两个同等长度时间区间的指标数据情况进行对比，若该指标数据波动变化趋势大体一致，则说明该指标与检察改革专题无关联， 就可以排除该预设指标，反之可继续使用该预设指标。

采用HPLC方法对添加茶碱的发酵液进行含量检测分析，图5结果显示为期10 d的发酵对发酵液中茶碱的含量变化无明显影响，这意味着发酵液中的茶碱不能被冠突散囊菌生长繁殖直接利用；由图5-K可知，发酵结束时在发酵液中能检测到少量的咖啡碱，这说明冠突散囊菌可能以茶碱为底物合成咖啡碱。

从图2中可以看出，1527，1348 cm-1处为苯环上—NO2的吸收峰，2 234 cm-1处为—CN的吸收峰。从图3中可以看出：3198 cm-1处的吸收峰为N—H的伸缩振动特征吸收峰；在2997 cm-1处有一吸收峰，为—NH3+，Ar─H的伸缩振动特征吸收峰；1595及1 513 cm-1处的2个吸收峰分别为—NO2、Ar—H和C═N的伸缩振动特征吸收峰；在1 419及1383 cm-1处有2个吸收峰[6]，为—NO2的伸缩振动特征吸收峰；在779，705 cm-1处有2个吸收峰，为—NH2的伸缩振动特征吸收峰[7]。

（四）被评估对象无法直接控制指标数据变化

理想状态下， 评估对象通过发挥主观能动性直接影响指标数据变化，这种“评估—反馈”机制的形成可以起到考核评估对象工作情况的作用。 但涉及检察改革这种复杂系统工程时则要区别对待。 若指标设计以考核为目标， 作为指标设计者自然是善意的，希望这种指标能起到“指挥棒”作用，但并不是每个执行者都能按照设计者的原意去理解贯彻指标中包含的工作要求。 如果预设指标的数据变化能直接因评估对象的特定行为产生变化， 那么被评估对象为了提高或降低指标数据， 就不一定会按照指标设计者的善意去执行， 甚至还会扭曲指标设计者的原意。 为避免类似情况，在选择预设指标时，指标数据变化不应直接受被评估对象特定行为控制。 在检察改革语境下指标的理想状态是： 评估指标所反映的数据变化，被评估对象既无法“揠苗助长”也无法“造假作弊”，相应评估对象也无法根据指标进行“考核分数竞赛”。

（五）指标的数据应保持稳定且能同步公开

社会效果毕竟是一种缓慢发酵的效果， 通过指标的数据变化观测社会公众反映是一个长期不间断的过程。 为尽可能地保证评估过程的连续性，指标要能保证其数据来源的稳定性， 即预设指标反映的数据必须有相对长时间存续的供给渠道， 如能够长期借助其他社会统计工作或数据库获得准确的数据。没有稳定数据会造成指标的准确性不够， 比如假设将聘用制书记员流动情况作为评估检察改革社会效果的指标，但并不是所有地方都在实行这样的制度，即便该指标理论上可以反映检察改革社会效果，评估者也无法得到过去的数据对比验证。除保证数据来源稳定之外，为避免评估者、指标使用者过度解读数据，出现评估结论个人主观色彩过重的现象，还要结合世界法治评估工程的有益经验，尽可能同步开放数据，降低使用、 研究指标数据者的门槛，防止产生一种不经社会公众和同行检验却用于左右重大改革决策的评估结论。

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